對當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的看法與建議

    我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行了20多年，雖然形成了覆蓋全社會(huì)的養(yǎng)老保障體系，但是存在急于擴(kuò)大覆蓋面、忽視制度可持續(xù)性的突出問題。有必要對過去養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成績與問題做一個(gè)全面的審視和回顧，有利于從總體和規(guī)范的視角對未來幾年我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和管理做出科學(xué)、合理的判斷和展望。

    一、 我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成績顯著

    1、基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)體系中最主要的險(xiǎn)種，也是事關(guān)全體國民養(yǎng)老的大事，特別是隨著人口老齡化的日益提高，健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為社會(huì)保險(xiǎn)制度改革重中之重。上世紀(jì)九十年代建立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，近幾年陸續(xù)建立了農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也在五個(gè)省試點(diǎn)，除公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未改革以外，基本形成覆蓋全社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。體現(xiàn)了我們黨執(zhí)政為民的理念和讓全體人民分享改革成果的思想。

    2、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳、發(fā)放等管理體系初步建立。從八十年代探索企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌辦法以來，國有企業(yè)職工養(yǎng)老金最初是由工會(huì)征繳和發(fā)放的;1997年實(shí)現(xiàn)“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”以來，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由勞動(dòng)社保部門的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)征繳和發(fā)放，并委托銀行和郵局等機(jī)構(gòu)發(fā)放給個(gè)人;進(jìn)入21世紀(jì)很多地方探索地稅部門代征，目前大多數(shù)地方實(shí)行主管部門征繳與地稅部門代征相結(jié)合，大大提高了基金征繳率。同時(shí)，進(jìn)一步健全了養(yǎng)老金由銀行和郵局按照個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)號碼簽發(fā)的社會(huì)保險(xiǎn)金領(lǐng)取卡社會(huì)化發(fā)放機(jī)制，方便了群眾領(lǐng)取養(yǎng)老金和其他社會(huì)保險(xiǎn)金。近年來先后建立的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也采取了發(fā)放社保卡到銀行和郵局領(lǐng)取的方式。

    3、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)統(tǒng)籌層次逐步提高。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革初期實(shí)行縣市統(tǒng)籌，目前多數(shù)省、自治區(qū)實(shí)行了省級統(tǒng)籌，只是統(tǒng)籌辦法不一樣，有的只上劃基金調(diào)劑權(quán)，有的則設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金垂直管理體系，將發(fā)放和彌補(bǔ)的責(zé)任都集中到省一級。盡管目前問題不少，但基本上解決了省內(nèi)的基金調(diào)劑和平衡問題。擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，實(shí)際上是為了增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑能力與可持續(xù)性，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，解決因歷史和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡問題。而現(xiàn)行的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上都是以縣、市統(tǒng)籌為主，存在統(tǒng)籌范圍過小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低的突出問題，亟待提高和擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，比如市級統(tǒng)籌和省級統(tǒng)籌。

    4、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度逐步建立和健全。不僅在社會(huì)保障主管部門成立了基金監(jiān)管監(jiān)管，出臺了監(jiān)管條例，定期對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支和結(jié)余的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確?；鹗罩У囊?guī)范和結(jié)余資金的安全。同時(shí)，財(cái)政部門和審計(jì)部門也不定期的進(jìn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳、使用和投資運(yùn)營情況的檢查。通過加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管，使基金的安全得到加強(qiáng)。

    二、當(dāng)前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的突出矛盾

    雖然城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上形成全覆蓋，各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度正在逐步建立，但與我國人口老齡化的發(fā)展要求相比，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基金管理存在一些突出的問題。

    1、人們對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識存在許多誤區(qū)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，沒有履行繳費(fèi)義務(wù)的個(gè)人是不能領(lǐng)取養(yǎng)老金的，而且每個(gè)人繳費(fèi)多少與待遇支付多少存在密切聯(lián)系，多繳費(fèi)多得，少繳費(fèi)少得;養(yǎng)老保險(xiǎn)不是社會(huì)救助，養(yǎng)老保險(xiǎn)是靠繳費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的制度，政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼只是基金的補(bǔ)充，而社會(huì)救助是無需繳費(fèi)而由政府財(cái)政提供的公共產(chǎn)品?，F(xiàn)在有的地方為了強(qiáng)行擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，把一些不繳費(fèi)或者少繳費(fèi)的職工個(gè)人強(qiáng)行納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，造成少繳費(fèi)的個(gè)人侵害按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的那部分人的利益。比如自由職業(yè)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)按當(dāng)?shù)厣缙焦べY的20%繳納養(yǎng)老金，不是按自己取得的工資多少繳費(fèi)，出現(xiàn)從事低工資職業(yè)的個(gè)人承擔(dān)較高的繳費(fèi)，高工資職業(yè)的個(gè)人承擔(dān)較低的繳費(fèi)，而且使這些雇傭自由職業(yè)者的企業(yè)逃避了應(yīng)承擔(dān)的法定繳費(fèi)義務(wù)，個(gè)人比一般職工多承擔(dān)12%的繳費(fèi)，顯然并沒有保障自由職業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。對現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有些做法也違背養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，對于農(nóng)村和城鎮(zhèn)60歲以上的老人不能再讓其繳費(fèi)，因?yàn)樗麄円呀?jīng)退休或不能從事有酬勞動(dòng)，政府如果重視這部分人的養(yǎng)老問題，可以采取發(fā)放老年補(bǔ)貼和低保的方式，幫助他們安度晚年，而不是象現(xiàn)在那樣一方面給60歲以上老人發(fā)放定額養(yǎng)老金，另一方面又讓其子女按照定額標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，把養(yǎng)老救助與養(yǎng)老保險(xiǎn)混為一談。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放不能回到改革前的平均主義，每個(gè)人成長經(jīng)歷不一樣，從事職業(yè)不一樣，在工作期間取得的薪酬標(biāo)準(zhǔn)存在很大差別，養(yǎng)老保險(xiǎn)是按個(gè)人取得工資的一定比例繳費(fèi)，每一時(shí)期繳費(fèi)多少不一樣，所積累的養(yǎng)老金數(shù)額存在較大差別，企業(yè)普通職工與技術(shù)人員、企業(yè)管理者之間工資存在較大差別，所以繳費(fèi)多少不一樣，退休后拿到的養(yǎng)老金也應(yīng)該不一樣?，F(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放并沒有反映這種差別，唯一有所反映的是個(gè)人賬戶部分會(huì)出現(xiàn)一定差別。

    2、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化較嚴(yán)重，且繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付待遇相差加大，給歸并和統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來很大困難。目前，我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾乎呈現(xiàn)“五龍治水”的格局，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已實(shí)行16年，也是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中最為成熟、管理體系較健全、管理逐步規(guī)范化、覆蓋人群最多的一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;還有近幾年建立并逐步完善的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要面向農(nóng)村居民和沒有參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鎮(zhèn)居民;還有正在試點(diǎn)的事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前爭論較大;還未提上議事日程的公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，仍然沿襲傳統(tǒng)的財(cái)政供給制。五項(xiàng)制度建立僅解決覆蓋面的問題，留下來的后遺癥不少。一是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相差較大。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照職工工資總額的28%繳費(fèi)，其中企業(yè)繳納20%，個(gè)人繳納8%;而城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是按照每年100—1000元10檔中選擇一檔繳費(fèi)一次，也有的地方按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均純收入的一定比例一年繳納一次，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定按100—500元五檔選擇其中一檔每年繳費(fèi)一次，顯然城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)采取定額繳費(fèi)，似乎與城鄉(xiāng)居民取得的工資或勞動(dòng)報(bào)酬無關(guān)，盡管設(shè)立兩項(xiàng)制度的初衷是針對農(nóng)民和城鎮(zhèn)工作不穩(wěn)定的居民，解決他們的“老有所養(yǎng)”問題，但繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如果要將三項(xiàng)制度合并為一項(xiàng)制度，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就很難統(tǒng)一。二是支付待遇相差較大。這是當(dāng)前社會(huì)反響最為強(qiáng)烈的問題。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付待遇按照基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶每月發(fā)放額和調(diào)整數(shù)額之和計(jì)算，而城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放采取定額發(fā)放加個(gè)人賬戶每月發(fā)放額之和發(fā)放，關(guān)鍵定額確定失據(jù)，完全由財(cái)政支付，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金相差較大，必然導(dǎo)致領(lǐng)取城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金和領(lǐng)取農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金的群體向城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的群體攀比，如果政府無力解決三種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的支付待遇差別，可能帶來新的社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定?，F(xiàn)在反映最強(qiáng)烈的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)與行政事業(yè)單位職工退休金發(fā)放水平相差較大，大約相差50%--100%，要求養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌”并一軌的呼聲越來越高，也是人大代表提建議最多的問題。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”也導(dǎo)致制度內(nèi)不公和不利于勞動(dòng)力流動(dòng)及養(yǎng)老金跨地區(qū)接續(xù)轉(zhuǎn)移。

    3、行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革滯后，影響城鎮(zhèn)職工就業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平。行政事業(yè)單位大約4000多萬職工，占城鎮(zhèn)職工總數(shù)的14%多一點(diǎn)，這一個(gè)龐大的群體不建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完全靠政府財(cái)政提供退休金，不僅不符合社會(huì)保險(xiǎn)“大數(shù)法則”，影響城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，也會(huì)加重財(cái)政的負(fù)擔(dān)，影響各級政府宏觀調(diào)控能力。如果行政事業(yè)單位長期由政府財(cái)政撥付職工退休金，僅在企業(yè)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就會(huì)形成就業(yè)和人才流動(dòng)的體制壁壘，不利于人才合理流動(dòng)和市場公平競爭環(huán)境形成。只有行政事業(yè)單位建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，才能談得上與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“并軌”問題，還沒有建立就要求取消“雙軌制”，顯然無法并軌。當(dāng)然，我們也反對將行政公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分別建立，各自形成體系，不僅加劇制度碎片化，而且引發(fā)公務(wù)員與事業(yè)單位職工分配不公和養(yǎng)老保險(xiǎn)不平等，增加社會(huì)矛盾。

    4、與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度配套的相關(guān)管理制度不健全，嚴(yán)重影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全和信譽(yù)。盡管基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理涉及多方面內(nèi)容，但影響基金安全和信譽(yù)的主要是兩項(xiàng)：一是隱性債務(wù)的彌補(bǔ)機(jī)制沒有建立，直接影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性。我們知道，我國未來10-15年是人口老齡化上升最快的時(shí)期，意味著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需求也是快速增長時(shí)期，如果采取“現(xiàn)收現(xiàn)付”基金平衡方式，勢必出現(xiàn)人口老齡化越高時(shí)期政府財(cái)政的財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)越重，會(huì)嚴(yán)重影響政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)和政府職能實(shí)現(xiàn);而且在社會(huì)保險(xiǎn)五個(gè)險(xiǎn)種中，只有養(yǎng)老保險(xiǎn)與人口老齡化關(guān)系密切，醫(yī)療保險(xiǎn)也會(huì)有一定影響，因此作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的組織者和管理者要未雨綢繆、早作打算，為應(yīng)付未來人口老齡化積極準(zhǔn)備更多的養(yǎng)老保險(xiǎn)儲備資金。其中最重要的就是及早建立養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的彌補(bǔ)機(jī)制。早就有人做過測算，未來30年僅城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)就可能突破10萬億元，如果再將行政事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)計(jì)算在內(nèi)，隱性債務(wù)規(guī)?？隙ǜ?。不想方設(shè)法彌補(bǔ)數(shù)額巨大的隱性債務(wù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就難以持續(xù)。二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金投資運(yùn)營機(jī)制建立嚴(yán)重滯后。目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余接近2萬億元，這個(gè)積累規(guī)模是經(jīng)過17年的累積實(shí)現(xiàn)的，但是在過去多年已經(jīng)錯(cuò)過了我國經(jīng)濟(jì)成長帶來豐厚投資回報(bào)的最佳時(shí)機(jī)，未來我國經(jīng)濟(jì)還會(huì)保持一定時(shí)期的中速增長，如果再錯(cuò)過這個(gè)時(shí)機(jī)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營就會(huì)失去意義。由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金投資運(yùn)營機(jī)制的滯后，不僅影響結(jié)余資金的增值，而且影響老百姓參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，至少他們覺得如果自己將錢存在銀行，每年也會(huì)有不低于5%的收益，現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金每年增值不超過2%，顯然會(huì)損傷群眾參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。

    5、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)人壽保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，不能成為應(yīng)對人口老齡化的有力支持力量。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是養(yǎng)老保障的三支柱之一，如果補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)建立滯后，等于養(yǎng)老保障內(nèi)容和構(gòu)成的缺位。我國提倡企業(yè)主辦企業(yè)年金已經(jīng)多年，但是僅停留在利潤高的壟斷企業(yè)，多數(shù)企業(yè)并沒有建立企業(yè)年金，原因是政策引導(dǎo)缺位，對企業(yè)建立企業(yè)年金是否給予所得稅稅前扣除和財(cái)政補(bǔ)貼的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)政策，在財(cái)稅政策和企業(yè)會(huì)計(jì)制度中沒有做出明確規(guī)定，已有政策不足以調(diào)動(dòng)企業(yè)建立企業(yè)年金的積極性;對人壽保險(xiǎn)經(jīng)營企業(yè)和參與個(gè)人也缺乏明確的支持政策。同時(shí)，現(xiàn)在企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率過高和負(fù)擔(dān)過重，也窒息了企業(yè)建立企業(yè)年金制度和個(gè)人參與商業(yè)人壽保險(xiǎn)的積極性。面對日益提高的人口老齡化，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和商業(yè)人壽保險(xiǎn)發(fā)展滯后，在養(yǎng)老保障機(jī)制中不能發(fā)揮應(yīng)有作用。

    三、健全我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)建議

    (一)目標(biāo)：要在近兩年內(nèi)盡快建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營機(jī)制，在2015年前建立行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民工分別納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，并相機(jī)推進(jìn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè);在2020年前解決城鎮(zhèn)企業(yè)、行政、事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌問題，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一和規(guī)范;2025年在我國城鎮(zhèn)化取得突破的基礎(chǔ)上，爭取實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。

    (二)原則：

    1、積極穩(wěn)妥、周密準(zhǔn)備。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革事關(guān)全局，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨制度缺位和“碎片化”同時(shí)并存的矛盾，要先補(bǔ)缺，后合并。近3-5年內(nèi)，主要建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金投資運(yùn)營機(jī)制和建立行政事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。然后，按照先城鎮(zhèn)、后城鄉(xiāng)的次序，逐步合并基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。每一項(xiàng)改革都要周密部署，對改革涉及的每一個(gè)細(xì)節(jié)和可能出現(xiàn)的問題都要事先預(yù)估，做出應(yīng)對方案，不能盲目從事，提高預(yù)見性和針對性，確保每一項(xiàng)改革的穩(wěn)步推進(jìn)和實(shí)效明顯。

    2、攻堅(jiān)克難、穩(wěn)打穩(wěn)扎。當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革面臨諸多問題，不可能一下子都解決，要分清輕重緩急，抓住當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，打破現(xiàn)有利益格局，從制約養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一、規(guī)范和可持續(xù)的難點(diǎn)入手，選擇一至兩項(xiàng)制度重點(diǎn)推進(jìn)，比如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金投資運(yùn)營制度和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，打破僵局，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的新突破，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)范與統(tǒng)一，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。

    3、試點(diǎn)中推進(jìn)，完善中擴(kuò)圍。涉及全局利益的改革，要審慎推進(jìn)，可以選擇不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同階層進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)問題，修正方案，提高改革辦法的可行性和操作性，同時(shí)通過完善改革方案擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，再在擴(kuò)圍中完善改革辦法，最終找到統(tǒng)一、規(guī)范的改革辦法，形成統(tǒng)一的、規(guī)范的制度，實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

    4、多方協(xié)同，上下聯(lián)動(dòng)。改革涉及到地區(qū)利益、部門利益，要推動(dòng)事關(guān)全局的任何一項(xiàng)與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)的改革，必須在思想上統(tǒng)一認(rèn)識，行動(dòng)上步調(diào)一致，政策制定與實(shí)施者共同推進(jìn)，利益相關(guān)方共同參與，才能有效地推進(jìn)和實(shí)施改革，使改革達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

    (三)幾點(diǎn)建議

    1、端正認(rèn)識，切實(shí)按養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)律和要求辦事。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府具有組織和管理的責(zé)任，在雇主和雇員分別履行繳費(fèi)義務(wù)的基礎(chǔ)上，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)收不抵支和存在不平衡潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才由政府給予補(bǔ)助，維持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支的平衡。無論是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，都要堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，只有履行繳費(fèi)義務(wù)的個(gè)人才有領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利;按照法定繳費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)的個(gè)人，才有按照法定領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的權(quán)利。切實(shí)改變不繳費(fèi)或少繳費(fèi)強(qiáng)制擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的做法，增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)能力。
 
  
    2、盡快建立行政事業(yè)單位統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不要再加劇“碎片化”。為了建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的公平、統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須加快行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，雖然不能完全納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但要按照“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”模式改革，以便逐步過渡到統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，收繳與發(fā)放可以由現(xiàn)行的征繳機(jī)構(gòu)和發(fā)放機(jī)構(gòu)執(zhí)行，只是資金可以分開管理;如果再把行政與事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分別改革、分別管理，只會(huì)增加管理成本，加劇制度“碎片化”，形成新的就業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)“壁壘”，不利于就業(yè)的公平競爭，妨礙勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。同時(shí)，行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一起改革，可以提高制度抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。但是，為了減少改革阻力，不降低行政事業(yè)單位職工退休待遇，建議在推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)，推行職業(yè)年金制度改革，確保行政事業(yè)單位職工養(yǎng)老金待遇與改革前基本持平或略有提高。

    3、完善現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然不是真正意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是為了讓廣大農(nóng)民和城市居民分享改革發(fā)展成果的重要舉措，可以延續(xù)執(zhí)行這一制度，但是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高對農(nóng)民和城市居民定額養(yǎng)老金的額度，同時(shí)對農(nóng)民和城市居民個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼形成的個(gè)人賬戶部分，也要逐步提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼力度，以增加個(gè)人賬戶的積累規(guī)模，提高農(nóng)民和城市居民的養(yǎng)老保障水平。

    4、切實(shí)解決農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分流問題。為了加快城市化進(jìn)程，必須解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)和其他基本公共服務(wù)均等化問題。其中農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立是關(guān)鍵。我們認(rèn)為，對長期居留城市的農(nóng)民工應(yīng)視同城鎮(zhèn)企業(yè)職工，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納與發(fā)放采取統(tǒng)一的辦法，確保他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益;對于短期流動(dòng)和不愿意在城市居留的農(nóng)民工應(yīng)允許他們回鄉(xiāng)參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，為他們建立個(gè)人賬戶，逐年累積直到達(dá)到退休年齡再按規(guī)定發(fā)返給他們作為養(yǎng)老金。對流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工，應(yīng)建立社會(huì)保障號碼和個(gè)人賬戶，建議將原就業(yè)地繳納的社會(huì)統(tǒng)籌大部分和個(gè)人賬戶的全部打入社會(huì)保險(xiǎn)卡中，隨個(gè)人流動(dòng)交給新的就業(yè)地方的人保養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，再續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。直到個(gè)人達(dá)到退休年齡，按規(guī)定在最后居留地由人保部門發(fā)放養(yǎng)老金。

    5、盡快建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營機(jī)制。為了應(yīng)對人口老齡化高峰到來，應(yīng)多方籌集基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金投資運(yùn)營也是重要渠道。一是建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)。分別成立投資運(yùn)營政策、法規(guī)制定機(jī)構(gòu)，可設(shè)在人保部或財(cái)政部，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金投資運(yùn)營的相關(guān)法律、法規(guī)、政策制定，從法律、法規(guī)、政策方面約束和規(guī)范;成立投資運(yùn)營管理公司，按照市場規(guī)則管理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金投資，按照招投標(biāo)方式選擇資質(zhì)合格、嚴(yán)格遵守養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理法律、法規(guī)、政策的金融中介作為投資管理人、保管人、投資經(jīng)理，按照比例控制的要求進(jìn)行市場投資運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo);依托現(xiàn)有社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督投資管理公司的投資運(yùn)作過程和結(jié)果。二是在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的前提下，可以由各省將結(jié)余資金委托給投資運(yùn)營管理公司統(tǒng)一運(yùn)作。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資本市場情況，選擇多元化投資組合，采取直接投資與間接投資相結(jié)合，短中長期投資相結(jié)合，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資與債券、股票、基金、銀行票據(jù)等多種投資工具相結(jié)合，在規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)的前提下，以獲得最大收益為原則。在入市操作不成熟的條件下，可先行發(fā)行特種定向國債，既為國家財(cái)政提供建設(shè)資金來源，又解決基金的保值增值問題。

 6、根據(jù)“分散風(fēng)險(xiǎn)、分步補(bǔ)償”的原則建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)彌補(bǔ)機(jī)制。隱性債務(wù)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立初期因?yàn)槔先撕汀爸腥恕鼻焚M(fèi)引發(fā)的養(yǎng)老金缺口，部分可以通過“代際轉(zhuǎn)移”消化，大部分要靠補(bǔ)償機(jī)制消化。有人估算，僅城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模就在5-11萬億元，如果把行政事業(yè)單位、農(nóng)村都考慮進(jìn)去，隱性債務(wù)規(guī)模大大超過此數(shù)。為此，有許多專家建議做實(shí)個(gè)人賬戶，避免到發(fā)放時(shí)無錢發(fā)放。從近幾年東北三省做實(shí)個(gè)人賬戶的改革實(shí)踐來看，是失敗的，錢花了，事沒辦成。我認(rèn)為，還是采取名義賬戶比較好，設(shè)立個(gè)人賬戶只是在退休時(shí)多了一道計(jì)算的程序，保證在退休時(shí)個(gè)人賬戶的積累額要一分不少的付給個(gè)人。但是，為了保證每個(gè)人退休時(shí)都能拿到足額養(yǎng)老金，必須準(zhǔn)備一筆相對于隱性債務(wù)50-60%的債務(wù)償還準(zhǔn)備金，采取邊籌集債務(wù)償還準(zhǔn)備金，邊支付和補(bǔ)償隱性債務(wù)的方式，把補(bǔ)償債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分散在償還債務(wù)的過程中，不需要把所有償還債務(wù)的準(zhǔn)備金一次性籌齊，避免因籌集準(zhǔn)備金過大影響其他資金周轉(zhuǎn)。但是，要計(jì)算好每年債務(wù)償還準(zhǔn)備金中需拿出多少資金用于實(shí)際支付和彌補(bǔ)債務(wù)，同時(shí)做好剩余準(zhǔn)備金的投資運(yùn)營，使準(zhǔn)備金得到不斷的保值增值和補(bǔ)充。

　　7、制定切實(shí)有效的財(cái)稅政策支持企業(yè)年金和職業(yè)年金制度以及養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)力量在養(yǎng)老保障中的作用。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是養(yǎng)老保障體系的三大支柱之一，如果缺乏補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支持，就會(huì)加重基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)，最終會(huì)加重財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)，也會(huì)影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和整個(gè)養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)性。為此，財(cái)政稅務(wù)部門要制定切實(shí)可行的財(cái)政稅收優(yōu)惠政策支持企業(yè)和行政事業(yè)單位為職工建立企業(yè)年金制度和職業(yè)年金制度，在規(guī)定的繳費(fèi)率條件下應(yīng)允許60%可從企業(yè)所得稅前列支，明確應(yīng)從企業(yè)福利基金中開支，對行政機(jī)關(guān)和公益一類事業(yè)單位的職業(yè)年金應(yīng)從各級政府預(yù)算經(jīng)費(fèi)中安排，對公益二類事業(yè)單位的職業(yè)年金應(yīng)允許從事業(yè)收費(fèi)中安排，并給予稅收優(yōu)惠。對城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)舉辦老年服務(wù)事業(yè)的，可以從人員培訓(xùn)、辦公用房、文化設(shè)施等方面給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)政策，對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的利潤在規(guī)定用途的前提下給予減免所得稅的優(yōu)惠，扶植養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化事業(yè)發(fā)展。企業(yè)和個(gè)人捐助社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的應(yīng)允許稅前列支。

　　8、關(guān)于延長退休年齡與增加繳費(fèi)年限問題。延長退休年齡是各國解決養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足的重要途徑，但不是唯一途徑。在我國提前退休司空見怪，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和管理問題甚多，僅靠延長退休年齡難以解決養(yǎng)老金的缺口問題。與其延長退休年齡，不如杜絕提前退休，嚴(yán)格按法定退休年齡退休，可能比籠統(tǒng)講延長退休年齡要好得多。實(shí)際上增加繳費(fèi)年限是增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累的最好方式，一些國家規(guī)定法定繳費(fèi)年限要達(dá)到30年才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，達(dá)不到法定繳費(fèi)年限就要扣減養(yǎng)老金，而我國目前法定繳費(fèi)年限只有15年，最簡單的計(jì)算15年按工資總額的28%繳費(fèi)，要滿足未來20年甚至更長時(shí)間的養(yǎng)老金發(fā)放，增值率最高也達(dá)不到要求，況且我國養(yǎng)老金年增值率不到2%?？梢姺ǘɡU費(fèi)年限過短形成了很大的養(yǎng)老金缺口，給政府財(cái)政留下了巨大的包袱。要提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，增加法定繳費(fèi)年限迫在眉睫，如果說延長到繳費(fèi)30年有困難，可以先延長到25年，將會(huì)大大增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累，增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。

　　9、選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌和統(tǒng)一，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)的統(tǒng)一和公平問題。現(xiàn)在很多人都在講要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化，我認(rèn)為城鄉(xiāng)差距還很大、城鎮(zhèn)化率還不高的條件下，有點(diǎn)操之過急。現(xiàn)在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都不統(tǒng)一，就急于搞城鄉(xiāng)一體化，有點(diǎn)不切實(shí)際。正確的選擇是在城鎮(zhèn)把還未建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先建立起來，比如把行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和與之配套的職業(yè)年金制度建立起來，再與現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一與規(guī)范，解決當(dāng)前反映較激烈的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”問題。但是，做到這一點(diǎn)可能要花5-10年時(shí)間。所以，統(tǒng)一城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也不能操之過急，而應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)，直至最終統(tǒng)一。