養(yǎng)老金難實現(xiàn)省級統(tǒng)籌：上級政府推諉

    國務(wù)院早在1991年就已經(jīng)要求各地積極創(chuàng)造條件提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，然而，22年過去了，以縣、市為主的統(tǒng)籌層次依然紋絲未動。今年，中央又把 “研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”列入改革重點。

    提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次為什么這么難？它面臨怎樣的利益格局？中央和地方在這場博弈中各自扮演著什么樣的角色？在省級統(tǒng)籌尚未做實的情況下，全國統(tǒng)籌是否會淪為“畫餅充饑”？

    《第一財經(jīng)日報》記者近日就這些問題專訪了中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文。

    鄭秉文認(rèn)為，真正意義的全國統(tǒng)籌，是指養(yǎng)老保險的事權(quán)和財權(quán)都集中在中央，繳費由中央政府來管理，支出兜底也由中央政府來管理。中央政府負(fù)責(zé)全國養(yǎng)老保險的繳費征收和待遇發(fā)放，養(yǎng)老成為中央政府的責(zé)任。

    省級統(tǒng)籌迷局

    第一財經(jīng)日報：5月末公布的2012年人力資源和社會保障統(tǒng)計公報稱，全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，但您卻認(rèn)為中國只有極少數(shù)省份建立了真正的省級統(tǒng)籌。您所言的省級統(tǒng)籌和人社部省級統(tǒng)籌驗收標(biāo)準(zhǔn)為什么會有這么大的差別？

　　鄭秉文：現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在很多問題，歸根到底是由于統(tǒng)籌層次太低造成的。政府迫于現(xiàn)實跨省轉(zhuǎn)續(xù)的障礙等原因，不得不千方百計聲稱要提高統(tǒng)籌層次。但事實上，對“下級政府”而言，“上級政府”并沒有提高統(tǒng)籌層次的真正動力。

    2007年原勞動保障部會同財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，具體提出了實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的六個條件，包括實行統(tǒng)一費率、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險基金、統(tǒng)一編制基金預(yù)算、統(tǒng)一全省的經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程等，規(guī)定基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法由省級人民政府下發(fā)文件實施。之后不久，約到了2009年，全國各省均宣布已經(jīng)建立了省級統(tǒng)籌制度。

    實際上，這六條標(biāo)準(zhǔn)顯然在學(xué)術(shù)界并不被看做是實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)。國際和國內(nèi)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)只有一個——養(yǎng)老保險繳費資金流的收入、支出、核算、管理、調(diào)劑的層級集中在省一級，用通俗的話來說就是錢集中在省里，在省一級進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支，其他任何標(biāo)準(zhǔn)都不算數(shù)，或說，那些標(biāo)準(zhǔn)都是初級標(biāo)準(zhǔn)。

    人社部以“六統(tǒng)一”為標(biāo)準(zhǔn)驗收了省級統(tǒng)籌，與過去相比，比較明顯的區(qū)別是建立了省級調(diào)劑金制度，但養(yǎng)老統(tǒng)籌基金仍然分散在縣市一級，并沒有集中在省一級。

    即使是如此具有中國特色的“低標(biāo)準(zhǔn)”的省級統(tǒng)籌，也有很多省份沒有真正做到。去年國家審計署進(jìn)行了為期半年的全國范圍的社保審計，審計結(jié)果顯示，即使依據(jù)這六條標(biāo)準(zhǔn)，截至2011年底，仍然有17個省沒有實現(xiàn)“六統(tǒng)一”的省級統(tǒng)籌。

　　日報：據(jù)您了解，有哪些省份實現(xiàn)了真正意義上的省級統(tǒng)籌？

　　鄭秉文：北京、上海、天津、陜西是確定的。

　　陜西省的資金流管理確實集中在省一級，它的情況較為特殊，它現(xiàn)行的統(tǒng)籌層次早在建立整個制度的時候，就一步到位地定為省級統(tǒng)籌了。

　　日報：由此來看，除了直轄市之外，中國真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份寥寥無幾。為什么省級統(tǒng)籌這么難，其中有什么難以打破的利益格局？

　　鄭秉文：有人認(rèn)為，省級統(tǒng)籌難以實現(xiàn)的原因是下一級政府不愿意把結(jié)余的基金上交?，F(xiàn)實中確實存在富裕的地方不愿意把錢上交，對提高統(tǒng)籌層次有抵觸情緒。但這只適用于有結(jié)余的地區(qū)。

　　現(xiàn)實的情況是中國有一半的省份收不抵支，他們應(yīng)該是愿意提高統(tǒng)籌層次的，但實際上這些收不抵支的省份同樣沒有做到省級統(tǒng)籌。

　　在我看來，上級政府推諉，對提高統(tǒng)籌層次存在顧慮，是更為主要的原因，可以這樣說，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，100%的上一級政府都不愿意將統(tǒng)籌層次提高到自己這一級，那意味著它要承擔(dān)這個地區(qū)養(yǎng)老保障的責(zé)任。

　　日報：上級政府為什么要推諉？

　　鄭秉文：原因可能也很多，但我覺得主要原因有兩個。首先是由基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計決定的。我們知道，現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是統(tǒng)賬結(jié)合，其中統(tǒng)籌部分是“待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”(DB PAYGO)，這個制度設(shè)計的特點是難以應(yīng)對外部的經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)，就是說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡的外部條件之下，統(tǒng)籌層次越高，制度效率就越低下。

　　這里說的制度效率低下是指下級政府容易發(fā)生道德風(fēng)險，導(dǎo)致逆向選擇。由于上下級政府間存在著信息不對稱，道德風(fēng)險的識別成本比較大，制度有可能會面臨財務(wù)風(fēng)險。

　　比如某個城市的退休人員是100萬，一旦提高到省級統(tǒng)籌層次，可能一夜之間就會變成110萬，各市各省如果都這樣出現(xiàn)虛報的道德風(fēng)險，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)大大增多，這就意味著支出增加。另一方面，提高管理層次，下面各級政府的征繳積極性不高了，征繳收入有可能減少。

　　這“一多一少”可能會導(dǎo)致制度收支出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，所形成的缺口需要財政來填補(bǔ)。統(tǒng)籌層次越高，就越不利于制度的財務(wù)平衡，逆向選擇的結(jié)果有可能使收不抵支成為常態(tài)。我認(rèn)為，這么多年了，統(tǒng)籌層次還是紋絲不動，這個原因是實實在在的。

　　日報：這是導(dǎo)致上級政府不敢提高統(tǒng)籌層次的一個原因。那么，第二個原因是什么呢？

　　鄭秉文：如果說第一個原因?qū)е抡安桓摇碧岣?，那么，第二個原因就導(dǎo)致政府“不愿意”提高。

　　在財政分灶吃飯體制下，養(yǎng)老保險制度財權(quán)事權(quán)不明晰，立法不明確，大家都是模模糊糊，統(tǒng)籌提到哪一級，哪一級實際就成為最終的“出資人”和“兜底人”。

　　在現(xiàn)行的統(tǒng)籌層次在縣、市一級的情況下，中央和省級政府可以加入進(jìn)去，形成三級或是四級政府的出資結(jié)構(gòu)，各級政府都出一點，最終誰的負(fù)擔(dān)也不是太大。

　　因此，中央和省級政府并不愿意把養(yǎng)老責(zé)任攬過來，寧可在資金流的收支和核算與管理上，保持以縣、市統(tǒng)籌層次為主的基本格局，以調(diào)動縣、市政府的財政和征繳的積極性。

　　同時，養(yǎng)老的財政補(bǔ)貼也沒有進(jìn)入法制化的軌道，各級政府財政的介入，都是從每一級政府財政盤子里“擠”出來的，上級讓下級“擠”，下級豈敢不“擠”。地方的社保相關(guān)支出力度都是這樣“擠”出來的，靈活性很大，包括各級金保工程的投入、經(jīng)辦隊伍的行政支出、辦公經(jīng)費的支出等等。

　　由此可見，財政體制是養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次難以撼動的另一個根本原因。在現(xiàn)行體制下，養(yǎng)老保險提高統(tǒng)籌層次的責(zé)任就成了“皮球”，永遠(yuǎn)抱在最原始的第一任那里，這個統(tǒng)籌層次很低的初始狀態(tài)難以打破，難以“傳遞”給更高一級政府。

　　日報：我也曾經(jīng)從廣東省相關(guān)部門了解到，他們并不反對全國統(tǒng)籌，但前提是把現(xiàn)有結(jié)余留在廣東，新制度實行之后的結(jié)余再上交中央。您對此怎么看？

　　鄭秉文：目前全國一半的省份養(yǎng)老基金有結(jié)余，截至去年底，總量已超過2.39萬億元，其中廣東省最多。作為有基金結(jié)余的省份和地區(qū)，尤其是結(jié)余量比較大的省份和地區(qū)，把結(jié)余看做一份利益，不愿意放手，是毫無疑問的，在這一點上不用遮遮掩掩，也是可以理解的。

　　但這并不是一個不可打破的利益。因為這對于地方來說只是小利益，說穿了是少數(shù)管理者的利益，留在當(dāng)?shù)貙Ξ?dāng)?shù)貐⒈Ｈ擞惺裁春锰?？幾乎沒有什么好處。因為養(yǎng)老金發(fā)放的政策性很強(qiáng)，是有公式的，即使上交基金也不會影響到這些地區(qū)養(yǎng)老金的發(fā)放。

　　養(yǎng)老金不是一般稅收，而是專用性和對應(yīng)性很強(qiáng)的費，即使基金結(jié)余也只能用于基本養(yǎng)老金。一旦提高到全國統(tǒng)籌水平，中央政府的責(zé)任明確了，完全由中央政府來承擔(dān)，這些以往的結(jié)余留在各省也是沒有用的。

　　全國統(tǒng)籌是否為“畫餅充饑”？

　　日報：在省級統(tǒng)籌還沒有做實的前提下，政府又提出建立全國統(tǒng)籌，是否會重蹈省級統(tǒng)籌的覆轍？全國統(tǒng)籌是否已經(jīng)有了可以實現(xiàn)的路徑？

　　鄭秉文：真正意義的全國統(tǒng)籌，是指養(yǎng)老保險的事權(quán)和財權(quán)都集中在中央，繳費由中央政府來管理，支出兜底也由中央政府來管理?？梢哉f，中央政府負(fù)責(zé)全國養(yǎng)老保險的繳費征收和待遇發(fā)放，養(yǎng)老成為中央政府的責(zé)任。

　　我認(rèn)為，中國應(yīng)該實現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次，應(yīng)該明確基本養(yǎng)老保險制度的事權(quán)和財權(quán)在中央政府，而不在地方政府。

　　但是在立法上，這一點是含糊不清的?！渡鐣ｋU法》一方面說“國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度”，但是，另一方面又說“縣級以上人民政府將社會保險事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”、“縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持”。

　　對于前一句話，中央政府和地方政府舉辦都可以看做“國家舉辦”，這是典型的事權(quán)不清晰；對于后一句話，縣級政府給予必要的經(jīng)費支出，可以看做是上面點菜，下面買單。比如，連年上調(diào)養(yǎng)老金就被認(rèn)為是典型的財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一。

　　如何實現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌或全國統(tǒng)籌這些目標(biāo)，據(jù)我所知，實踐中仍然無解。

　　提高統(tǒng)籌層次的核心含義是要整合社保制度，但現(xiàn)在政府把統(tǒng)籌范圍從統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老金縮小為只含統(tǒng)籌部分的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金若提高到全國管理層次，賬戶基金留在地方政府那里，等于是分裂了統(tǒng)賬結(jié)合的制度，把養(yǎng)老金變成一塊中央和地方博弈的“唐僧肉”，這種改革將使制度變得更加復(fù)雜化。

　　日報：基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高統(tǒng)籌層次實際上比賬戶養(yǎng)老金要更難，它必須有一套硬件作為基礎(chǔ)，比如全國社保信息聯(lián)網(wǎng)，據(jù)您了解，相關(guān)政府部門是否已經(jīng)做好了這個準(zhǔn)備？

　　鄭秉文：養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的一大益處是便于勞動力市場的流動，勞動者可以像銀行存取資金一樣便捷地轉(zhuǎn)移社保關(guān)系，這需要一套全國聯(lián)網(wǎng)的社保信息系統(tǒng)，目前這種信息系統(tǒng)也并未建立。

　　2009年底頒發(fā)的關(guān)于地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移和接續(xù)的“國發(fā)66號”文出臺之后，理論上講是可以進(jìn)行異地接續(xù)的，但實際操作中和運行中存在的問題很多，電子平臺沒有全國統(tǒng)一就是其中一個重要障礙，這個障礙也是非常大的。

　　日報：在理論共識、政策路徑、硬件基礎(chǔ)都準(zhǔn)備不足的情況下，全國統(tǒng)籌是否還處于畫餅充饑的階段？有哪些辦法能夠排除種種障礙？

　　鄭秉文：既然上一級政府向下一級政府推諉統(tǒng)籌層次的原因有兩個，那么，我們就應(yīng)該找到解決這兩個問題的辦法。

　　首先，社會統(tǒng)籌與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沖突所導(dǎo)致的道德風(fēng)險，政府有很多風(fēng)險防范的措施，可以利用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等來進(jìn)行綜合調(diào)控。

　　提高統(tǒng)籌層次固然也是技術(shù)問題，但更多的表現(xiàn)為政治問題，只要政治的和行政的指令強(qiáng)制執(zhí)行，還是能夠執(zhí)行下去的。地方政府的這種道德風(fēng)險的沖動顯然大大低于對房地產(chǎn)價格和土地財政的沖動，鋌而走險的地方大員畢竟是少數(shù)。

　　此外，我們還可采取改變制度結(jié)構(gòu)的辦法來規(guī)避這些道德風(fēng)險，比如，增強(qiáng)精算中性的因素，擴(kuò)大名義賬戶的比例等等。

　　日報：政府不愿意提高統(tǒng)籌層次的另一個原因是財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，解決之道是明確中央政府的養(yǎng)老責(zé)任嗎？

　　鄭秉文：就提高養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次來說，當(dāng)前最重要的是明確制度預(yù)期，制定路線圖。省級統(tǒng)籌無疑是一個過渡，全國統(tǒng)籌才是目標(biāo)，應(yīng)該以立法的名義，將中央政府的養(yǎng)老責(zé)任明確起來，財權(quán)全部劃歸中央政府，養(yǎng)老保險繳費的資金流也由中央政府全部進(jìn)行管理，這樣，縣級以上政府就無須將養(yǎng)老保險納入社會發(fā)展規(guī)劃，也無須“給予必要的經(jīng)費支持”，地方政府不管征收，全部上繳中央，責(zé)任由中央來承擔(dān)。沒有這些明確的責(zé)任劃分，提高統(tǒng)籌層次將永遠(yuǎn)是葉公好龍。

   來源：第一財經(jīng)日報